Существование конкурсной системы в различных странах мира во многом определяется законодательством, характеризующим экономические отношения между участниками рынка. Как правило, регулируются условия участия в конкурсных отборах, организованных государственными учреждениями. Во многих странах большое внимание уделяется борьбе с недобросовестными участниками (выявление возможностей сговора, монополизации рынка отдельными фирмами и т.д.). При этом для большинства экономически развитых стран незыблемым является принцип свободной экономической деятельности всех участников рынка.
Если провести анализ, становится очевидным, что современная система государственных закупок в Республике Беларусь построена преимущественно на основе зарубежного, а не национального исторического опыта. Практически во всех основных законодательных, нормативных и методических документах прослеживаются элементы из аналогичных документов ООН. В первую очередь, это касается типового закона ЮНСИТРАЛ и положений о закупках Всемирного банка.
Типовой закон ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг", принятый в 1994 году на 27-й сессии Комиссии ООН по праву международной торговли. Данный закон был разработан Организацией Объединенных Наций в качестве модельного по построению современной эффективной рыночной модели размещения государственного заказа и предназначался в первую очередь для стран Восточной Европы с переходным типом экономики, а также для развивающихся государств.
Основными целями Типового закона ЮНСИТРАЛ являются максимальное развитие конкуренции, обеспечение справедливого отношения к поставщикам и повышение уровня открытости и объективности при проведении госзакупок. Закон рекомендуется применять во всех случаях проведения государственных закупок, за исключением закупок, связанных с обеспечением национальной обороны и безопасности.
К числу базовых положений этого документа относятся:
- 1. В части открытости и прозрачности - ведение отчетности о проведении закупок в письменной форме (отчетность должна отражать все существенные меры, принимаемые государственными заказчиками при проведении конкурсов и иных способов закупок), а также публичное уведомление как о намерении государственных заказчиков заключить государственные контракты, так и о подписании этих контрактов.
- 2. В части квалификации - четкая регламентация возможных требований к квалификации поставщиков, порядок и процедуры изучения квалификации, а также порядок проведения предварительного квалификационного отбора.
- 3. В части процедур - открытый конкурс в качестве основного способа закупок. Кроме открытого конкурса предусматривается закрытый конкурс, запрос котировок и закупка у единственного источника для простой продукции, двухэтапные конкурсы, конкурентные переговоры, запрос предложений для закупки сложной продукции и консультационных услуг.
- 4. Процедура открытого конкурса предусматривает публикацию извещения, направление потенциальным поставщикам условий конкурса (конкурсная документация), подготовку конкурсных заявок, включая изменения и разъяснения, подачу конкурсных заявок, публичную процедуру вскрытия конкурсных заявок, оценку заявок, акцепт заявок и вступление договора о поставках в законную силу.
- 5. В части разрешения разногласий сторон законом предусмотрено право поставщика (подрядчика) на обжалование размещения государственного заказа в закупающей организации, а также в административном или судебном порядке.
Соглашение по правительственным закупкам ВТО. Вторым по значимости международным документом является многостороннее Соглашение по правительственным закупкам (Agreement on Government Procurement), принятое по результатам Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров в 1994 году. Оно является одним из элементов Генерального соглашения по торговле и тарифам (ГАТТ) и заключается странами в рамках участия во Всемирной торговой организации (ВТО). Подписание Соглашения по правительственным закупкам не является обязательным условием для вступления страны в ВТО, но в последнее десятилетие появилась устойчивая тенденция: ведущие страны - участницы ВТО (США, страны Евросоюза, Канада, Израиль, Япония, Швейцария) считают подписание данного документа в ходе двусторонних переговоров со странами-претендентами непременным условием.
Соглашением о правительственных закупках определены три вида процедур размещения госзаказа: открытые, селективные и ограниченные. Открытыми являются процедуры, при которых заявку могут представить любые заинтересованные поставщики товаров или услуг. Селективными считаются процедуры, при которых заявку вправе подать только поставщики, получившие от закупающего ведомства соответствующее предложение. Ограниченные процедуры - действия, при которых закупающее ведомство вступает в контакт с поставщиками товаров или услуг индивидуально, строго на установленных соглашением условиях.
Процедуры торгов и иных способов закупки должны соответствовать определенным правилам. В частности:
запрещается предоставлять каким-либо поставщикам или группам поставщиков информацию о проведении госзакупок на льготных условиях;
публикация информации о проведении торгов должна осуществляться, в том числе в международных изданиях на одном из официальных языков ВТО;
квалификационные требования должны быть едиными для всех поставщиков - участников процедур закупок;
устанавливаются требования к содержанию документации по торгам (конкурсной документации);
определены условия подачи и вскрытия конкурсных заявок, обеспечивающие соблюдение гласности и сохранности предложений;
Опыт Соединенных Штатов Америки. Общую координацию деятельности в области госзакупок США осуществляет Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 году в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета, а в 1988 году превратилось в самостоятельный постоянно действующий орган государственной власти.
Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR1), разработанным в 1984 году и описывающим все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления заключенными государственными контрактами (вплоть до их завершения). Декларируемая цель FAR - соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил. Миссией FAR является предоставление всем госзаказчикам продукции с наилучшим соотношением цена/качество (цена/затраты) с учетом ограниченного времени на проведение закупок.
В соответствии с FAR при размещении госзаказа США применяются следующие процедуры:
открытые торги;
двухэтапные торги;
проведение переговоров;
упрощенные способы закупок.
Упрощенные способы закупок (Simplified Acquisition Methods), не встречающиеся в других странах, применяются при небольшой стоимости контрактов (до 100 тыс. долл.) и в сумме не должны превышать 5 млн долл. в год. При этом налагается запрет на искусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся:
запрос ценовых котировок (Price Quotations);
использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках - до 2 500 долл. (Governmentalwide Commercial Purchasing Card);
размещение заказов на закупку (Purchase Orders);
использование рамочных соглашений (Blanket Purchase Agreement) для регулярных закупок широкого ассортимента продукции (типичный пример - канцелярские товары и прочие расходные материалы для работы офисов, а также снабжение запасными частями автохозяйств заказчиков) и др.
Опыт международных финансовых институтов. Значительный интерес представляет опыт закупок за счет общественных средств так называемыми международными финансовыми институтами (МФИ) - крупными международными некоммерческими организациями, целью деятельности которых является развитие определенных отраслей экономики разных стран или регионов мира. МФИ аккумулируют значительные объемы денежных средств (полученных за счет взносов участников, а также за счет коммерческой деятельности - как правило, предоставление ресурсов осуществляется на принципах кредитования, то есть на возвратной платной основе) и реализуют крупные международные коммерческие и некоммерческие проекты.
Поскольку проекты финансируются за счет средств международных финансовых институтов, правила расходования этих средств, в том числе и правила проведения закупок, устанавливаются МФИ. Среди наиболее известных МФИ можно назвать:
Всемирный банк (World Bank Group), который включает в себя Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development), Международную ассоциацию развития (International Development Association) и ряд других структур;
Европейский банк реконструкции и развития (European Bank for Reconstruction and Development);
Правила закупок товаров и работ в проектах, финансируемых Всемирным банком, прописаны в "Руководстве по закупкам по займам МБРР и кредитам МАР" и предусматривают следующие способы закупки:
международные конкурсные торги (International Competitive Bidding);
национальные конкурсные торги (National Competitive Bidding);
международные закрытые торги (Limited International Bidding);
запрос котировок (Shopping);
закупки у единственного источника (Direct Contracting).
В Руководстве четко определены сроки проведения отдельных процедур, последовательность действий при наступлении тех или иных обстоятельств, права и обязанности сторон в любой возможной ситуации, причем наиболее детально описана процедура проведения международных конкурсных торгов как наиболее сложного способа закупки. Подробнее с закупочными процедурами Всемирного банка можно познакомиться в интернете.
Можно сказать, что используемые международными финансовыми институтами способы закупок, а также правила их выбора и процедуры в рамках проводимых ими проектов во многом схожи с правилами и процедурами, описанными Типовым законом ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг". Таким образом, международное сообщество активно использует конкурсные технологии заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг при расходовании общественных средств, будь то средства налогоплательщиков (государственные закупки развитых стран мира) или же участников международных финансовых институтов (закупки по проектам Всемирного банка, ЕБРР и т.п.).
Государственные закупки – это закупки товаров и услуг правительством и государственными предприятиями (которые поставляют общественно важные услуги: транспорт, водоснабжение, связь, энергетика). Они включают в себя ряд процессов: оценка потребностей - организация выбора поставщика – конечная уплата.
В целом к осуществлению государственных закупок применяются обычные международные принципы, которыми руководствуются ЕС, ВТО и другие международные организации. Государственные закупки в мире все больше рассматриваются как центральный инструмент обеспечения эффективного и некоррумпированного управление государственными средствами. Хотите более подробнее узнать о гос закупках, тогда переходите на сайт tender.uub.com.ua , где можно узнать как стать их участником.
В этом контексте к системе организации и функционированию системы государственных закупок выдвигается требование «честности» (integrity). Ее смысл заключается в том, что страны должны прилагать все необходимые усилия для того, чтобы:
Процедуры государственных закупок были прозрачными и предусматривать справедливое и равное отношение ко всем участникам;
Государственные средства, связанные с государственными закупками, использовались в соответствии с целевым назначением и наиболее эффективно;
Уровень профессиональной подготовки и поведение должностных лиц, которые задействованы в сфере государственных закупок, отвечали исключительно целям их (закупок) организации;
Система закупок должна была способной реагировать на вызовы, связанные с теми или иными решениями по поводу закупок, гарантировать подотчетность и предусматривать возможность общественного контроля.
Таким образом, открытость, доступность информации, недискриминация поставщиков независимо от их статуса и формы собственности и осуществление закупок на конкурсной основе с обеспечением прозрачности на каждой стадии торгов (тендеров) являются определяющими международным принципам организации и функционирования системы государственных закупок. Их воплощение стало проще с развитием информационно-коммуникативных технологий, что предоставляет реальные возможности для минимизации государственных и муниципальных расходов и предупреждения коррупции. Конкретные нормы национальных законов, предусматривающих обеспечение очерченных принципов, разнятся, но их понимание одинаковое.
Конкуренция означает, что контракты на поставки государству предоставляются путем сравнения предложений от определенного количества поставщиков для определения того, кто может предложить наиболее благоприятные условия. Принцип публичности дополняется принципом конкуренции, поскольку он обеспечивает то, что поставщики могут свободно получить информацию о контракте и предложить свои товары и услуги.
Современный зарубежный опыт в области развития государственных закупок
В.В. Покровская
Доктор экономических наук, профессор (МЭО ГУ-Высшая школа экономики),
ЕА. Ускова
Консультант Министерства экономики Московской области
Опыт стран Запада с развитой рыночной инфраструктурой свидетельствует, что система государственных закупок закономерно стала составной частью сферы внутреннего товарного обмена определенными видами продукции и услуг и одним из механизмов поддержания конкуренции и либерального способа хозяйствования. Объективной основой существования и поступательного развития системы госзакупок в национальной экономике многих стран является тот факт, что в процессе выполнения своих целевых функций отдельные государственные ведомства и организационные структуры любой из них вынужденно сталкиваются с проблемой материально-технического обеспечения как для реализации государственных и муниципальных программ, так и для осуществления своей текущей деятельности. Как правило, она решается путем приобретения необходимых материальных и нематериальных ресурсов, товаров, работ и услуг через закупки, именуемые государственными, в процессе специально организуемых конкурсных торгов.
Конкурсный механизм, особенно при объемных закупках, позволяет достичь нескольких решений - снизить стоимость необходимой за-
казчику продукции, обеспечить более высокий уровень прозрачности и подконтрольности процесса купли-продажи и в конечном итоге противостоять коррупции.
Несмотря на то что в России объем закупок продукции со стороны государства серьезно превышает объемы закупок даже крупных компаний и организаций, система госзакупок до сих пор не получила должного развития. Основными негативными обстоятельствами, которые тормозят активное использование госзакупок в отечественной практике, выступают ведомственная разобщенность и отсутствие единой методологии в проведении конкурсных торгов, противоречивость законодательной базы по вопросам регулирования, отсутствие квалифицированных специалистов и института ответственных за надлежащую организацию конкурсов и присуждение контрактов и, конечно же, высокий уровень коррупции. По оценкам специалистов, 70-90% всех госзакупок в России проводятся с различного рода нарушениями. В то же время их доля в расходной части федерального бюджета сейчас достигает около 40%, количество конкурсов возрастает, как и число заключенных контрактов по их результатам, превысивших 100 тыс.
в год. Однако по госзакупкам вне конкурсов (у единственного поставщика) их заключается в 2,5 раза больше.
Изучение значительного периода зарубежной практики по использованию системы государственных закупок указывает на то, что ее возникновение и дальнейшее развитие тесно связано с укреплением роли государства, трансформацией и совершенствованием форм государственного устройства. Несмотря на то что в развитых странах к настоящему времени цели госзакупок и механизмы их организации претерпели существенные изменения, неизменными остались две характерные их черты. Прежде всего, это - характер взаимодействия государства с представителями предпринимательских кругов в системе договорных отношений по поводу закупок товаров, работ или услуг, а также принцип их оплаты - за счет средств государственного бюджета.
Предпосылкой к существенному росту физических и стоимостных объемов госзакупок в период второй половины прошлого века в большинстве стран, особенно европейских, послужила проблема необходимости восстановления и строительства крупных национальных объектов инфраструктуры. Это в свою очередь потребовало значительных государственных финансовых вложений и интенсивного вовлечения в данный процесс различных хозяйствующих субъектов из числа производителей и поставщиков продукции, работ и услуг. К тому же накопленный правительствами отдельных стран (США, Германии, Великобритании, Японии) опыт работы с предпринимательскими структурами в сфере государственного оборонного заказа, а также достижения в области коммуникационных технологий позволили перенести его положительные моменты на систему взаимоотношений по линии госзакупок в область гражданского строительства.
Таким образом, этот период явился началом активного этапа развития процессов госзакупок в западных странах. Тогда же в большинстве из них сформировались базовые принципы функционирования рыночной экономики -появился рынок средств производства и были созданы конкурентные условия, интенсивно развивался и увеличивался сектор предпринимательства, в том числе малого и среднего бизнеса (МСБ).
Важным этапом развития системы государственных закупок за рубежом стал следующий десятилетний период, который характеризовался выходом процессов в этой области деятельности за пределы национальных рынков. Тогда же были приняты первые специальные межгосударственные директивы по регулированию государственных закупок в рамках стран Европейского Союза (1971 г., 1976 г.). Несколько позже, в 1981 г., вступило в силу Соглашение ГАТТ «О государственных закупках», которое было направлено на облегчение процедур доступа иностранных компаний-по-ставщиков продукции на национальные рынки для участия в торгах.
Современный этап развития системы государственных закупок в международной практике, начиная с 90-х годов XX века, характеризуется новыми чертами. Во многом это связано с проявлениями глобализации мировой экономики и либерализации хозяйственной деятельности, что не могло не повлиять на изменение роли и функций государства, в том числе в сфере госзаказа в промышленно развитых странах. Заметным явлением стал тот факт, что государство теперь выступает активным субъектом рыночных отношений, интенсивно участвующим в производственно-торговых, инвестиционных, инновационных и социальноэкономических процессах посредством системы государственных закупок. К тому же сами госзакупки за рубежом превратились в один из основных инструментов реализации долгосрочных и крупномасштабных внутрихозяйственных программ - в области строительства электростанций, транспортных сетей, нефтяных и газовых магистралей; создания крупных промышленных объектов, проведения работ по мелиорации, а также в рамках осуществления социальных и образовательных проектов.
Начиная с этого периода, применительно к госзакупкам в западных странах стал использоваться термин «система» (public procurement system). При этом особое значение приобрели принципы экономичности и эффективности в процессах расходования средств на эти цели. Предпосылками этому послужило осознание национальными правительствами ряда развитых государств комплексного и взаимоувязанного характера процессов госзакупок, в том числе в системе взаимоотношений между их участниками.
В процессе эволюционного развития система госзакупок в практике развитых стран превратилась из средства удовлетворения текущих потребностей государственных и муниципальных структур и решения задач обеспечения национальной обороны в один из важнейших инструментов регулирования экономики. Достигнутый опыт указывает на то, что их преимущество выражается в расширении самостоятельности и инициативы предприятий-по-ставщиков в рыночных условиях хозяйствования. Прежде всего, это было обусловлено тем, что в такой ситуации государство в системе госзакупок выступает в качестве равноправного хозяйствующего субъекта и участника конкурентного процесса.
Современная зарубежная практика в области госзакупок свидетельствует, что необходимые приобретения государством через гос-
заказ осуществляются главным образом для решения задач по удовлетворению текущих государственных потребностей в определенных видах товаров, работ и услуг. Кроме того, в целях пополнения государственного продовольственного резерва через госзаказ и реализации отдельных инвестиционных проектов используются средства международных финансовых организаций (МБРР, ЕБРР), а также зарубежных региональных банков развития.
В целом, расходы на госзакупки в большинстве развитых стран покрываются из средств государственного или территориального бюджетов, специальных правительственных и внебюджетных фондов, формируемых за счет налоговых и иных видов поступлений, включая доходы от деятельности самих госструктур. Источники финансирования госзакупок за рубежом показаны на примере Германии на рисунке 1.
Рисунок 1
Источники финансирования государственных закупок в Германии
Между тем одной из проблем в части реальной оценки объемов национальных госзакупок является отсутствие в составе расходной части госбюджета большинства стран отдельной статьи учета их финансирования. В международной практике общий объем госзакупок принято оценивать исходя из стоимости услуг, произведенных в госсекторе, то есть на основе затрат, понесенных в связи с выполнением госструктурами своих целевых функций, в том числе по приобретению необходимых для этого товарно-материальных ценностей. Их совокупный размер, как правило, рассчитывается на основе данных о государственном промежуточном или конечном потреблении.
Проблема усугубляется и отсутствием единой методологии определения стоимостных объемов госзакупок, типовой классификации товарной номенклатуры, а главное - информационной базы по достоверным показателям о состоянии сферы госзакупок в разрезе отдельных стран.
Так, в настоящий момент существуют три источника статистической информации о стоимости национальных госзаказов. Это - данные международных экономических организаций (МВФ, ООН, ОЭСР, ВТО, Всемирного и Европейского банков развития), специальных уполномоченных государственных органов, а также коммерческих компаний-поставщиков товаров, работ и услуг по линии госзакупок. С разной степенью детализации и репрезентативности они отражают объемы и структуру национальных госзакупок. Однако оценки показывают, что их информационная база часто оказывается несопоставимой как по номенклатуре, так и совокупному объему закупок, что обусловлено рядом причин.
Во-первых, из-за того, что понимание госзакупок в зарубежной практике неоднозначно,
например, в странах ЕС они связаны с приобретением продукции и услуг для общественных целей (public procurement), а в других странах сюда включают закупки для государственных нужд (government procurement). Причем первое из них гораздо шире, так как включает обеспечение потребностей не только госпредприятий и учреждений, но и коммунальных служб, и наиболее реально отражает финансовые затраты государства на эти цели. Именно поэтому стоимостные объемы рынка госзакупок в европейских странах по версии Комиссии Европейского Сообщества (КЭС), как правило, выше, чем оценки ОЭСР, поскольку они включают только бюджетные расходы на закупки продукции и услуг для государственных нужд.
Во-вторых, расхождение в международной статистике по стоимости госзакупок в разрезе стран вызвано конфиденциальностью части информации по расходам государства на приобретение соответствующей продукции на нужды национальной армии, ее обороноспособности и безопасности. Во многом по этой и другим причинам МВФ, например, в своей статистике учитывает стоимость военной униформы в составе бюджетных ассигнований на закупку товаров для государственных нужд, а ОЭСР включает их в статью «выплаты госслужащим».
В результате, по мнению зарубежных экспертов, к концу 90-х годов ХХ века показатели удельного веса госзаказов в 20 странах-участ-ницах ВТО были занижены более чем на 11%.1
Так, по их же оценкам, с учетом значений 140 стран общемировой рынок госзакупок к началу 2000-го года оценивался в 5,5 трлн долл., что было эквивалентно 82,3% мирового экспорта товаров и услуг (таблица 1). Из них 4,8 трлн долл. (85,7%) приходилось на страны в составе ОЭСР.
Таблица 1
Общемировой объем государственных закупок к началу 2000-х гг., в трлн долл. США*
Показатели Сумма % Стоимость госзакупок
Всего В том числе:
Выплаты госслужащим Расходы на оборону
Мировой ВВП 29,36 100,0 - - -
Мировая торговля 6,74 23,0 - - -
Г осзакупки, - - 5,50 2,94 0,48
в % к мировому ВВП - - 18,9% 10,2% 1,6%
*Составлено по данным: Evenett S.J. Is there a case for new multilateral rules on transparency in government procurement? /Chapter III of “The Singapore Issues and The World Trading System: The Road to Cancun and Beyond”, 2003.
Открытая же для международной конкурентной торговли часть госзакупок оценивалась всего в размере 2,1 трлн долл., то есть в 2,3 раза меньше.2
За последние 25 лет национальные закупки в 15 наиболее развитых странах увеличились на 4,4 трлн долл., т.е. более чем в 4 раза. Причем на долю США приходится 46,5% (таблица 2).
Таблица 2
Динамика стоимостных объемов госзакупок в зарубежных странах за 1980-2005 гг.*
^""\Годы Страны Объем госзакупок, в млрд долл. 2005 г. к 1980 г., количество раз
1980 1990 2000 2003 2005
Австрия 16,16** 32,42 33,27 38,32 45,26 2,80
Бельгия 21,73 31,22 38,81 54,74 64,96 2,99
Великобритания 120,71 221,37 302,17 430,54 551,10 4,57
Г ермания 150,08 251,41 262,83 330,71 365,33 2,43
Дания 19,52 35,29 42,60 59,55 71,31 3,65
Ирландия 4,84 8,59 16,02 28,26 36,04 7,45
Италия 78,05 231,17 195,21 280,28 331,23 4,24
Канада 65,29 150,09 158,08 201,27 258,17 3,95
Люксембург 1,05 1,93 2,97 4,65 5,93 5,65
Нидерланды 39,11 59,88 73,74 112,77 127,04 3,25
Норвегия 14,20 29,86 35,91 53,48 64,19 4,52
Франция 144,94 260,62 286,77 390,37 462,48 3,19
Швейцария 14,42 35,33 35,65 48,49 58,07** 4,03
Швеция 44,48 76,38 68,46 90,36 103,72 2,33
США 567,9 1223,4 1871,5 2294,7 2596 4,57
Япония 124,39 339,51 702,92 609,31 647,05** 5,20
Всего 1426,87 2988,47 4126,91 5027,8 5787,88 4,06
Примечания к таблице:
*Составлено по данным ОЭСР на основе методологии расчета промежуточного потребления. **Расчетные показатели.
Конкурентный механизм размещения заказов на приобретение товаров, услуг, работ для государственных нужд на современном этапе в большей степени соответствует рыночным принципам регулирования экономики и играет важную роль в хозяйственном развитии многих развитых стран. Хотя состояние самой системы госзакупок существенно зависит от уровня развития национальной экономики, формы государственного устройства и особенностей бюджетной политики, которая оказывает значимое влияние на их физические и стоимостные объемы. Подтверждением подобного взаимодействия может служить ситуация середины 90-х гг. предыдущего столетия, сложившаяся в странах ЕС. Проведение на их тер-
ритории общеевропейской политики ограничения бюджетных расходов привело к значительному снижению объемов госзакупок. В результате сопутствующей ей частичной приватизации и контрактации ряда непрофильных для госструктур видов деятельности снизились совокупные финансовые затраты на производство общественных услуг и соответственно, размер госзакупок. Их доля в составе ВВП уменьшилась в среднем на 0,8% или на 35,3 млрд евро (таблица 3).3 В то же время приватизационные процессы в большинстве развитых стран стимулировали появление в составе государственных закупок существенной доли консультационных услуг - инжиниринговых, аудиторских, управленческих и др.
Удельный вес госзакупок в составе ВВП стран ЕС
Страны Удельный вес госзакупок в странах Изменение доли
ЕС, в % к ВВП госзакупок в ВВП, в %
1987 г. 1994 г.
Австрия 11,7 11,6 - 0,1
Бельгия и Люксембург 12,7 6,5 - 6,2
Великобритания 16,5 14,4 - 2,1
Дания 11,6 11,0 - 0,6
Г ермания 9,9 13,5 3,6
Ирландия 11,5 9,2 - 2,3
Нидерланды 11,6 8,7 - 2,9
Финляндия 11,6 11,5 - 0,1
Франция 11,5 10,4 - 1,1
Швеция 11,7 14,6 2,9
Греция 15,7 7,3 - 8,4
Испания 10,4 9,7 - 0,7
Португалия 14,5 11,7 - 2,8
В среднем по ЕС 11,7 11,5 - 0,2
Источник: Audet D. Quantifying the Size of Government Procurement /OECD Trade Directorate Report. -OECD, 2002.
Западная практика демонстрирует, что форма государственного устройства влияет и на степень централизации национальной системы госзакупок и уровень ее совершенства, что в свою очередь сказывается на соотношении стоимостных объемов продукции, закупаемой предприятиями и организациями различных
уровней власти, и на их товарную структуру. Так, для ряда стран ОЭСР с централизованной формой государственного управления характерны более высокие расходы на госзакупки на правительственном уровне по сравнению с региональными и муниципальными структурами.
В современных условиях национальная политика зарубежных стран в области государственных закупок в значительной мере находится под воздействием международных норм и правил, а также деятельности транснациональных корпораций (ТНК), которые стремятся проникнуть на рынки разных стран, в том числе через систему государственных заказов. Помимо этого, существенное воздействие на развитие государственных закупок внутри стран оказывают усиливающиеся процессы интеграции в мировую хозяйственную систему, подталкивая их к ускорению либерализации внутренних рынков.
На современном этапе в странах с развитой рыночной экономикой заметно усилилась социальная функция системы госзакупок, которая выражается в жизнеобеспечении и предоставлении гарантированных услуг различным слоям населения, особенно тем, которые представляют так называемую группу риска.
В странах с наиболее развитой рыночной инфраструктурой четко просматриваются комплементарные функции конкурсных закупок, которые ориентированы на поддержание стабильной экономической конъюнктуры на внутреннем рынке, стимулирование хозяйственной активности отдельных отраслей и сфер, а также административно-территориальных образований, на развитие инноваций и НИОКР. Все это, как показывает западная практика, в конечном итоге способствует оптимизации расходов государственного бюджета и повышению уровня национального дохода.
Предпосылкой к проявлению дополнительных функций в системе госзакупок является значительный интерес национальных и зарубежных предпринимательских структур к получению госзаказа, в особенности на правах генерального подрядчика. Принимая во внимание то, что государство в лице своих структур является крупнейшим национальным покупателем соответствующих видов продукции, получение госконтракта поставщиком означает фактически для любого из них возможность обеспечения производства за счет средств госбюджета и гарантированного сбыта продукции. И далее - установлению на внутреннем рынке прогнозируемого уровня цен на закупаемую продукцию, планомерному повышению эффективности работы по реализации госконт-рактов, и их размеров.
Конкурсная форма закупок, как известно, позволяет добиться максимальной экономии бюджетных средств. По оценкам специалистов, в развитых странах она достигает в среднем до 14-16% от первоначальной цены продукции и до 30% - в развивающихся.4 В отдельных ситуациях эти величины могут быть еще более высокими. Так, по данным ОЭСР, в Италии достижение европейского норматива о проведении государством открытых торгов по закупке вагонов для скоростных поездов привело к снижению их стоимости на 30%. Правительство Бразилии экономит до 20% бюджетных средств после введения процедуры аукциона голландского типа в электронной форме в сети Интернет. В Колумбии за счет использования открытых государственных конкурсов удалось сократить правительственные расхо-ды на приобретение товаров военного назначения на 47%.5
Изучение международного опыта в области госзакупок убеждает в том, что они способны стать источником роста национальной экономики. Для развивающихся стран такая ситуация является альтернативой заимствований и финансовой помощи со стороны зарубежных финансовых фондов. В частности, исследования ОЭСР показывают, что в 37 из 39 развивающихся стран снижение уровня цен в процессе госзакупок только на 10% ведет к экономии бюджетных средств в размере, сопоставимом с объемом внешней финансовой помощи в форме займов и кредитов по линии международных кредитных организаций.6
Стимулирующая функция госзакупок в экономике развитых стран влечет за собой решение нескольких задач. Во-первых, государство получает возможность требовать от национальных компаний в процессе исполнения будущего заказа заранее установленных технических параметров закупаемой продукции, использовать инновационно-технологические и другие достижения. В то же время стремление самих производителей товаров и услуг к внедрению наиболее современных производственных и управленческих технологий и НИОКР позволяет добиться более высокого уровня конкурентоспособности продукции. Зарубежная практика показывает, что заказы, размещаемые в таких отраслях, в частности в самолето- и приборостроении, способны стимулировать развитие инноваций.
Во-вторых, госзакупки позволяют производить отбор наиболее конкурентоспособных представителей из числа производителей и поставщиков конкретных товаров и услуг, а также исполнителей работ в рамках проведения торгов. В долгосрочной перспективе эти процессы ведут к экономии государственных бюджетных ресурсов и эффективности их использования. На общенациональном уровне это способствует также усилению экспортного потенциала, реструктуризации промышленности и развитию системы сбыта. Возможность объединения заказов и поставок научно-технической продукции для нужд отдельных госзаказ-чиков приводит к продуктивному использованию НИОКР. В целом это ведет к росту национального дохода.
Стимулирующая инновационная роль госзакупок проявляется и в том, что государство, выступая в роли заказчика, оказывается еще и «первым покупателем» новых видов продукции и образцов экспериментальных изделий, не ставших пока серийными. Правительство в этом случае невольно разделяет риски и выгоды технологических проектов совместно с производителями, часто участвуя в перспективных разработках с начальной их стадии и вплоть до производственного испытания опытных образцов продукции. Западная практика последнего периода показывает, что стоимость приобретенных государством инновационных разработок особенно в таких сферах, как здравоохранение, образование, энергетика и экология, транспортные услуги составляет ежегодно около 435 млн евро в странах ЕС и 49 млрд долл. в США. Эти показатели эквивалентны 5-15% общего объема госзакупок этих стран. 7
Благодаря стимулирующей функции госзакупок, государство усиливает процессы развития конкуренции на внутреннем рынке, способствуя активности малого и среднего бизнеса посредством предоставления ему определенных льгот. При этом указанные последствия выходят за рамки отдельного государственного контракта, поскольку в свою очередь стимулируют их на проведение в перспективе торгов для подбора субподрядчиков и субпоставщиков для исполнения госзаказа.
В большинстве развитых стран к процессам планирования госзакупок подключаются потенциальные их исполнители в лице производителей товаров и услуг. В результате, это
дает возможность адаптации размеров государственных контрактов к приоритетным производственным мощностям и структурам, масштабам их деятельности с учетом цикличности производства.
Кроме того, государство, как крупнейший потребитель продукции ряда национальных отраслей и заказчик различного рода работ для общественно-государственных нужд, в значительной мере влияет на уровень цен закупаемой через систему госзакупок продукции. Особенно ощутимо это влияние в тех сферах деятельности, где государство является единственным покупателем товаров или услуг. Например, в случаях приобретений для нужд обеспечения национальной обороны и безопасности, проведения фундаментальных научных исследований или оказания услуг в социальной сфере. Объемы государственных закупок зачастую определяют пределы производства продукции в отдельных секторах. Государственные структуры получают также возможность влиять на размер и структуру доходов отраслевых фирм-исполнителей государственных контрактов и даже на уровень заработной платы их сотрудников.
Важную роль государственные закупки за рубежом играют в сфере занятости населения, оказывая существенное влияние на региональную политику размещения госзаказов на территории отдельных стран. Это находит проявление в том, что преимущественным правом заключения государственных контрактов обладают национальные компании, функционирующие в наименее развитых регионах как, например, в Канаде. Получение крупных заказов стимулирует создание здесь новых рабочих мест.
Сопоставление позиций по системе реализации госзакупок разных стран позволяет говорить о том, что наиболее полно проявление ее функций происходит в США и некоторых странах Евросоюза. Роль сферы госзакупок в экономике США, именуемой Федеральной контрактной системой (ФКС), настолько велика, что государственный контракт на товары, услуги и выполнение НИОКР согласно законодательству принимается американскими коммерческими банками в качестве залогового документа, исполнение гарантий по которому обеспечивает Федеральная резервная система США. К тому же в США широко развита прак-
тика кооперирования производственно-экономических и технологических возможностей различных фирм и компаний на основе государственных контрактов, особенно для целей реализации военных заказов, а также для осуществления научно-технических, социально-экономических и экологических программ. Еже -годно около 100 федеральных ведомств США и, прежде всего, ее научно-технический комплекс размещают многомиллиардные заказы через госзакупки для обеспечения государственных потребностей.
Значимость системы госзакупок в США подтверждают следующие факты. Так, около 240 тыс. американских компаний выступают в качестве исполнителей госзаказов по поставкам товаров гражданского и военного назначения. В обеспечении только одного контракта, например, на поставку сложного технического авиационного оборудования на условиях производственной кооперации - около ста. Почти 12,5% трудоспособного населения страны (или около 16,5 млн чел.) прямо или косвенно заняты в сфере госзаказов. Из них примерно 100 тыс. работают в структурах федеральных заказчиков.
Госструктуры США являются крупнейшими покупателями продукции, произведенной в отдельных отраслях промышленности. По оценкам экспертов, они закупают свыше 81% артиллерийской техники, до 26% строительных работ и ремонтно-эксплуатационных услуг, авиатехники и запасных частей; около 19% транспортного оборудования, 15% офтальмологического и фотографического оборудования, научно-технической аппаратуры, систем управления и информационных услуг.8
Кроме того, наиболее заметна регулирующая и стимулирующая функции системы госзакупок в агропромышленном комплексе США. В частности, американское правительство устанавливает целевые фиксированные “цены поддержки”, по которым имеет право закупить произведенную сельскохозяйственную продукцию в целях гарантирования национальным фермерским хозяйствам минимального уровня дохода для расширенного воспроизводства. Приобретенная продукция затем реализуется государственными органами по рыночным ценам, которые могут быть как выше, так и ниже уровня фиксированных цен. Фермерские хозяйства как исполнители по гос-
закупкам, в рамках авансовых платежей получают дополнительную прибыль в виде разницы между ценой реализации и закупочной в случае превышения первой из них. Аналогичным образом американское Правительство применяет специальную политику в сфере госзакупок для содействия многонаселенным округам в тех штатах, где наблюдается высокий уровень безработицы.
В странах ЕС в отличие от США развитие системы госзакупок активно ведется в направлении либерализации национальных рынков и стимулирования роста промышленного производства. Практика показывает, что в определенной мере госзакупки сказываются на благосостоянии населения европейского региона за счет эффекта сглаживания и выравнивания доходов отдельных их категорий. Последовательная работа по совершенствованию госзакупок в ЕС способствовала повышению уровня международной торговли стран-участниц и сокращению почти на 30% уровня цен на продукцию, закупаемую государственными структурами, а также сглаживанию ценовых диспропорций внутри рынков стран-участниц.9
В то же время в процессе совершенствования здесь госзакупок многие европейские компании накопили значительный опыт сотрудничества с государством именно по линии обеспечения госзаказа, в том числе, в направлении совершенствования производственных технологий и поиска новых видов выпускаемой продукции. Начиная с 2001-2003 гг., в рамках Еврокомиссии предпринимаются шаги по стимулированию госзакупок новых видов технологической и инновационной продукции. Особенно актуальны инновационные госзакупки в сфере здравоохранения, фармацевтической промышленности, энергетики, в области защиты окружающей среды, транспорта, обеспечения технической безопасности и связи с применением цифровых технологий.
Выгоды оправдываются, в первую очередь, существенной экономией средств на НИОКР, а также снижением рисков. Кроме того, эти процессы сопровождаются развитием конкурентной среды, унификацией стандартов и технических решений на территории региона.
В настоящий момент в странах ЕС в ключевых промышленных областях, находящихся в высокой степенью зависимости от государственных заказов, например, в индустрии вы-
соких технологий и тяжелого машиностроения, госзакупки используются в целях стимулирования инвестиционной деятельности.
Как и в США, в равной степени и в практике стран ЕС государственные закупки активно применяются как инструмент поддержки производителей сельскохозяйственной продукции. Однако принцип его использования в этих странах несколько отличается. Так, в европейских странах на сравнительно более высоком уровне установлены гарантированные государством цены, обеспечивающие для средних и крупных фермеров возможность получения ими определенного уровня дохода. К тому же на их основе часто определяется предельный уровень цен на импортируемые продукты и размер экспортных субсидий.
В отдельных странах Европы, в частности, в Великобритании, наиболее отработана практика госзакупок с целью стимулирования наукоемких отраслей, прежде всего, связанных с выпуском отдельных наиболее значимых видов продукции для обеспечения обороноспособности и результативности сферы здравоохранения. Это в свою очередь ведет к повышению уровня конкуренции в борьбе за получение госзаказов.10 Однако опыт той же Великобритании свидетельствует, что влияние госзакупок на производительность промышленных отраслей может быть не только положительным, но и отрицательным при условии неоправданного предоставления преференций предприятиям, развивающим свое производство исключительно в зависимости от объемов госзаказа. Эти действия в конечном итоге ведут к снижению эффективности и конкурентоспособности не предприятий, но и целых отраслей, поскольку в данной ситуации наблюдается процесс замещения частных инвестиций за счет государственных средств в условиях отсутствия конкуренции под названием «эффект зависимости».
Особые функции госзакупки исполняют в странах с переходной экономикой в процессе становления рыночного хозяйства. Для них эффективное функционирование системы госзакупок способствует в определенной мере достижению уровня стабильности национальной экономики. Появляются предпосылки для установления сбалансированных пропорций спроса и предложения на отдельных товарных рынках. Формируются необходимые страховые
запасы продукции и резервные фонды, а также конкурентные условия.
Вместе с тем информационно открытые, прозрачные и конкурентоспособные системы государственных закупок не только привлекают большее число участников торгов в лице национальных и иностранных компаний, но и стимулируют приток инвестиционных капиталов, обеспечивают доступ к займам и грантам международных организаций и агентств по содействию развитию стран. Все это способствует более успешному и безболезненному переходу к рыночной экономике государств этой группы.
Рассматривая опыт разных стран в области госзакупок нельзя обойти стороной конкурентный фактор. Как известно, он проявляется в этой сфере в период проведения тендеров, когда компании, предприятия и фирмы вынуждены объективно бороться за приобретение права реализовать свою продукцию и получение госзаказа. На уровень и характер конкуренции в системе госзакупок, как показывает зарубежный опыт, оказывают влияние в немалой степени существующие проблемы в рамках агентских отношений между государством и его представителями в лице разных ведомств. Их порождает и в немалой степени ограниченная мера участия чиновников госструктур в процессах принятия решений по выделению и использованию бюджетных средств на госзакупки и слабая заинтересованность в результатах проведения торгов. Во многом по этой причине в сфере госзакупок изначально создаются объективные предпосылки для развития коррупции в среде госслужащих, особенно на этапе присуждения контрактов на поставку товаров, услуг и выполнение работ. Даже в развитых странах ущерб от коррупции в сфере госзакупок, выраженный в завышении стоимости заключаемых государственных контрактов, составляет более 30% от суммы бюджетных затрат по этим статьям. Подобные факты подтверждают, например, результаты проверок счетной палаты Германии в 2001-2002 гг. по выдаче госзаказов на проведение строительных работ.11
Именно поэтому уровень коррумпированности чиновников и степень его восприятия участниками торгов служат объективным препятствием для получения контракта в сфере госзакупок. Тесно связаны с этим и процессы ак-
тивного лоббирования интересов отдельных компаний-поставщиков со стороны госслужащих, ответственных за принятие решения о присуждении государственных контрактов.
Принцип свободной конкуренции на национальных рынках госзаказа ограничивают так называемые «связанные» госзакупки, то есть обусловленные предпочтениями со стороны финансирующего их органа. Подобная завуалированная форма «симпатий» по отношению к отдельным компаниям-поставщикам, как правило, проявляется со стороны иностранных фондов и зарубежных организаций, заинтересованных в привлечении к исполнению госзаказов тех фирм, которые являются представителями страны-донора.
Руководствуясь этим, госструктуры отдельных стран часто ограничивают их участие в госзакупках.
Как свидетельствует международная практика, государственные заказчики в большей степени отдают предпочтение национальным поставщикам при заключении государственных контрактов исходя еще и из психологических принципов, а также отсутствия языкового барьера. К числу других объективных факторов ограничения доступа предприятий-нерезидентов к системе госзакупок относятся правила в области торгового обмена, оплаты труда, индексации тарифов коммунальных предприятий, технике безопасности эксплуатации продукции, охраны здоровья населения и защите окружающей среды, специфичные для каждой отдельной страны. Препятствием для участия иностранных поставщиков в госзакупках могут стать ограничения на текущие расчетные и валютные операции, вытекающие из системы государственного регулирования национальной экономики.
Определяющим моментом доступа на рынки иностранных производителей является характер национальной политики в области госзакупок в отдельных странах, противоречащей принципам рыночной конкуренции и открытости. В частности, использование стимулирующей и социальной функции в механизме государственных закупок служит объективной предпосылкой протекционистской политики в этой сфере. К числу других ограничителей относятся требования обеспечения национальной безопасности, а также соблюдение и отстаи-
вание внутренних экономических интересов. Например, отдельные государства вводят эмбарго на закупки продукции из определенных стран в качестве ответной меры на дискриминацию национальных поставщиков своих стран или в знак протеста политическому режиму этих государств.
Так, в системе госзакупок США Министерством обороны был утвержден особый перечень и объемы продукции, которые относятся к приоритетным и исключительно важным для поддержания оборонной способности государства в условиях чрезвычайных ситуаций. Указанные виды продукции не могут закупаться у зарубежных производителей вне зависимости от участия американского правительства в международных торговых соглашениях.
Изучение зарубежной практики госзакупок показало, что в некоторых случаях государственные организации предпочитают приобретать товары или услуги национального производства исходя исключительно из политических решений. Например, в рамках крупнейших проектов. Это обусловлено как патриотическими мотивами, так и стремлением правительственных структур продемонстрировать гражданам целевое расходование средств налогоплательщиков.
Меры протекционизма в области госзакупок за рубежом достаточно часто реализуются через процедуры закрытых торгов или закупок только из единственного источника и приводят к полному устранению иностранных участников из числа конкурентов в борьбе за получение государственных контрактов. Другие из них сводятся к предоставлению ценовых преимуществ национальным поставщикам и производителям продукции. Так, в условиях использования преференциальных ценовых поправок зарубежная конкурсная заявка признается победившей только в том случае, если ее стоимость на несколько процентов ниже, по сравнению с минимальной ценой национального поставщика.
Одна из скрытых дискриминационных мер - ограниченный доступ зарубежных поставщиков к информации о проведении госзакупок, в том числе путем искажения ее в отношении сроков и спосо-бов извещения. Применение подобных мер одновременно дает возможность компаниям-резидентам лучше подгото-
виться к участию в торгах и получению государственного контракта. К числу дискриминационных мер относятся также требования технических спецификаций, ориентированных только на национальные стандарты. Они могут стать непреодолимым барьером для зарубежных производителей. Это имеет место, например, в таких странах, как ФРГ и Нидерланды, где национальные стандарты в составе технических спецификаций направлены на дискриминацию иностранных поставщиков.
Большинство развитых стран блокирует доступ иностранных участников, осуществляя поддержку национальных производителей посредством предоставления им преференций в сфере госзакупок. Например, несмотря на официальное отсутствие в Японии политики протекционизма, на практике государственные контракты там редко присуждаются иностранным компаниям: это объясняется тем, что здесь оцениваются, прежде всего, деловая репутация и ментальная близость национальных партнеров. В Канаде протекционизм в рамках реализации крупнейших национальных проектов преимущественно связан с патриотическими мотивами и стремлением правительства продемонстрировать бережное отношение к средствам налогоплательщиков. В Италии существует кодекс так называемых законов «Альба», который представляет интересы национальных поставщиков. Его положения запрещают производить госзакупки некоторых видов продукции у тех компаний, которые не внесены в регистр поставщиков продукции для государственных органов.
Наиболее часто в зарубежной практике, в целях оценки конкурсных заявок, применяются скидки к ценам продукции национальных поставщиков. Например, в той же Канаде предложения участников торгов сопоставляются только после того, как применены подобные скидки. В США американские компании обладают преимущественным правом на заключение контракта с государством при условии, что их цена не более чем на 6% выше по сравнению с предложением иностранных поставщиков. Такая же практика имеет место в Израиле и странах ЕС.
Сложившаяся на Западе практика позволяет также выделить ряд специфических мер дискриминации иностранных поставщиков, основанных на покровительстве национальным компаниям в системе госзакупок. В их числе:
0 положения о передачи генеральным подрядчиком определенной части заказа другим исполнителям в составе государственного контракта с целью, например, развития малых предприятий, возглавляемых женщинами (США);
0 компенсации, получаемые от зарубежных поставщиков в качестве условия для присуждения контракта в случаях, когда головной подрядчик гарантирует закупку определенной части продукции у национальных поставщиков (Канада, Израиль);
0 требования об использовании при осуществлении строительства, реконструкции или ремонта объектов строительных материалов только национального производства (США).
Кроме того, в практике развитых стран применяется также избирательный подход по привлечению конкурсных заявок. Например, опять же в Канаде, в случаях осуществления целевых закупок для поддержки конкретных национальных секторов или при реализации политики регионального развития, к госзакупкам приглашаются только национальные компании. Это касается представителей малого бизнеса и густонаселенных регионов с высокой долей безработицы. При этом зарубежные специалисты считают, что в ряде случаев определенная «закрытость» рынка госзакупок по отношению к иностранным участникам торгов является оправданной и эффективной национальной стратегией.12
Во-первых, преференции национальным поставщикам целесообразны в условиях рынка олигополии. На основе расширения внутреннего спроса и вызванного им роста предложения снижаются предельные издержи на изготовление и приобретение соответствующей продукции национального производства.
Во-вторых, применение политики протекционизма целесообразно при закупках продукции тех отраслей, в которых национальные производители являются неконкурентоспособными в сравнении с зарубежными компаниями. Это вызвано опасениями злоупотребления ценовым преимуществом со стороны иностранных поставщиков. Цены их предложения могут оказаться несколько ниже сложившегося их уровня на внутреннем рынке страны-покупателя. В подобных условиях преференции национальным поставщикам будут стимулировать зарубежных производителей к их снижению.
Зарубежный опыт в системе государственных закупок свидетельствует, что определенная степень дискриминации в этой сфере оправдывается финансовыми показателями за счет перераспределения отчислений в государственный бюджет: прибыль, получаемая национальными контрагентами в рамках исполнения госконтрактов, вновь возвращается в виде налоговых поступлений, тогда как финансирование зарубежных поставок, по сути, представляет собой инвестиции в экономику других стран.
В настоящее время в практике западных стран существует два вида финансовых преференций: надбавки национальным компаниям за победу в торгах или за поставку госсектору продукции, произведенной на собственной территории страны госзаказчика. В первом случае поощрения могут коснуться не только национальных производителей, но и посреднических предприятий, в том числе, сборочных, работающих на основе импортных комплектующих и готовых изделий. Минимизировать эти риски возможно за счет установления высокого уровня импортных пошлин, а также создания благоприятного инвестиционного климата для перенесения производственных комплексов зарубежных фирм в страну госзаказчика.
Преференции по принципу страны происхождения товаров представляются нам более предпочтительными в условиях либерализации международной торговли. При этом бюджетные риски, связанные с возможностью переключения зарубежных фирм на осуществление реэкспортных спекулятивных операций с продукцией, произведенной в стране госзаказчика, могут быть компенсированы за счет высоких объемов госзакупок, обеспечивающих национальным производителям более высокий доход при прямом заключении государственного контракта, а не посредством привлечения посреднических торгово-сбытовых организаций. Кроме того, за счет создания централизованного закупочного органа внутри страны. Возможно объединение масштабных объемов потребностей в закупках различных государственных структур и взаимодействие напрямую с национальными производителями. Таким образом, решаются одновременно несколько задач, в том числе и по экономии расходов госбюджета за счет исключения надбавок посреднических организаций.
Изучение зарубежной ограничительной практики в сфере госзакупок указывает на нео-правданность значительных преференций в рыночных условиях. В США запрет на приобретение иностранной продукции обходился ежегодно Правительству страны в 100 млн долл. и повлек за собой повышение уровня закупочных потребительских цен. Одновременно сохранение каждого рабочего места в американской металлургической промышленности обходилось потребителям ее продукции, как государственным, так и частным, в 1 млн долл. В то же время полученная выгода в расчете на одно рабочее место в среднем, по оценкам, не превышала 60 тыс. долл.
Аналогичная практика имела место в Канаде во второй половине ХХ века, где проведение подобной протекционистской политики в системе госзакупок обернулось для покупателей продукции обувной промышленности, например, дополнительными расходами в пределах 53-69 тыс. долл. в год в результате сохранения там рабочих мест. При этом средние ежегодные доходы в расчете на одно рабочее место составляли не более 7 тыс. долл. 13
В конечном итоге, подобные меры не только приводили к дополнительным затратам, но и отрицательно сказывались на внутренней ценовой политике, вызывая рост цен и инфляцию. К тому же проблема сохранения рабочих мест не была решена, а в ряде случаев она решалась за счет сокращения числа работающих в других секторах экономики. Это подтверждает вывод о неэффективной роли протекционизма в качестве альтернативы структурной политики.
Применение дискриминационных мер в сфере госзакупок, в частности, на примере оборонной промышленности США и стран ЕС, а также энергетической и телекоммуникационной сферах отдельных европейских государств (Бельгии, Франции, Германии, Италии и Великобритании) позволило выявить ряд других негативных последствий для национальной экономики. В их числе:
0 косвенное поощрение неконкурентоспособных предприятий;
0 создание препятствий процессам международного технологического сотрудничества, инвестиций на НИОКР, что ведет к экономически неоправданному увеличению производственных мощностей;
0 увеличение финансовых затрат госструктур на госзакупки в условиях недостаточности объемов продукции и услуг со стороны национальных компаний;
0 возникновение диспропорций на товарных рынках вследствие фактического субсидирования государством национальных производителей и, как следствие этого, необоснованно высоких цен.
Кроме того, опыт применения внешнеторговых ограничений в сфере госзакупок в США, Канаде, европейских странах свидетельствует также о неэффективности мер протекционизма, которые в условиях несовершенной конкуренции ведут к повышению внутренних цен, в случае применения их совместно с проведением антиинфляционной политики устойчивого экономического роста. Побочные эффекты протекционизма в практике госзакупок в странах ЕС повлияли на внешнеторговые процессы, сохранив барьеры для участия зарубежных компаний, что сказалось на конкурентоспособности европейских компаний и проявилось, в частности, в следующем:
0 сокращении инвестиций в сфере разработок новых технологий, маркетинговых и производственных стратегий со стороны национальных предпринимательских структур;
0 затруднении в формировании ассортиментной специализации даже крупных компаний стран ЕС;
0 снижении экспортного потенциала государств в составе ЕС за счет ориентации национальных компаний преимущественно на внутренний товарный рынок и рынки развивающихся стран.
В целом негативные последствия, связанные с практикой протекционизма в системах госзакупок ведущих европейских стран на период конца 90-х годов ХХ века оценивались в 8-19 млрд евро в год, что составляет 2-5% от их общих затрат на государственные закупки (0,3 - 0,7% национального ВВП).14
В частности, в Великобритании, в результате отказа от политики предоставления привилегий национальным компаниям, в системе госзакупок продукции оборонного назначения была достигнута ежегодная экономия бюджетных средств на сумму свыше 1 млрд ф. ст. Это эквивалентно 10% общих расходов госбюджета на приобретение оборудования, а главное -
привело к повышению конкурентоспособности экспортной продукции оборонной промышленности. 15
Таким образом, межстрановой анализ показал, что меры протекционизма, действовавшие в ХХ веке в ряде развитых стран в целях защиты и содействию развитию промышленной базы, значительно ослабили их конкурентоспособность: вызвали стагнацию промышленного развития, сокращение национального дохода и рост ценовых диспропорций на продукцию ряда отраслей. Это было обусловлено тем, что, предоставляя гарантированные заказы для национальной промышленности, правительства отдельных стран не предусматривали требований и стимулов для модернизации и повышения конкурентоспособности, без которых невозможно сформировать сильную производственную базу.
Тем не менее, использование протекционизма в системе госзакупок допустимо в случае реализации государством отдельных специфических задач, связанных с обеспечением национальной обороны, стимулированием развития конкретных отраслей промышленности и территорий, а также поддержанием уровня жизнеобеспечения социальных слоев, представляющих группу риска. Однако оно должно иметь строго дозированный и экономически обоснованный характер и сочетаться с реализацией политики информационной открытости и прозрачности в системе госзакупок.
Примечания:
1 D. Audet. Quantifying the Size of Government Procurement /OECD Trade Directorate Report. - OECD, 2002.
3 Government Finance Statistics. Summary tables: Data 1995-2005. /Luxemburg: Office for official publications of the European Communities. 2006.
4 Становление рыночной системы государственных закупок в России /Под ред. В. И. Смирнова. -Казань: НПО “БизнесИнфо-Сервис”, 2000.
6 Отчет ОЭСР за 2002 год по анализу воздействия финансовой помощи на экономику принимающих стран. - “World Development Indicators Online”.
Одной из основных задач развития системы государственных закупок в России является создание единой электронной системы госзаказа. И если российские специалисты делают только первые шаги к реализации этой идеи, то в США и странах Европейского Союза уже давно применяют высокие технологии.
Американские госзакупки
За рубежом наибольший опыт информационного обеспечения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в США в 1792 г.: согласно ему полномочия в области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и обороны.
В целом система закупок на национальные нужды в США нецентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды очень напоминают систему Госснаба, существовавшую в советские времена.
В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой Genneral Services Administration - Управления общих услуг (УОУ). На основе заявок министерств и ведомств УОУ организует крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах УОУ и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, служащего для обеспечения жизнедеятельности УОУ.
Закупки на нужды национальной обороны осуществляет министерство обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами, такими как Агентство по исследованию и развитию в области энергетики (Energy Research and Development Agency), Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration, NASA) и т.п.
Мониторинг федеральных закупок возложен на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а межминистерская координация в области закупочной политики осуществляется Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council).
Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulations, FAR) и Правила закупок для нужд обороны – дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур.
Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории. Первая – общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию процесса госзакупок и устанавливает юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая – специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.
Управление системой государственных закупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства:
– достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы;
– соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках;
– экономия и эффективность, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок.
Электронные технологии
Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.
Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса – сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных, где содержится:
– полный перечень отчитывающихся, а также неотчитывающихся ведомств;
– необходимые инструкции для узлов сбора данных в каждом ведомстве;
– разъяснения (какие данные требуются и как часто их надо представлять).
В 1994 г. законодательство США было подвергнуто серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Анализу подверглась также организация процедур госзакупок (к 1994 г. насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по госзакупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм, методов и способов проведения закупок для нужд государства. Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и параллельно поддержал электронную коммерцию. Под термином «электронная коммерция» в данном случае подразумеваются электронные технологии для обеспечения деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными и т.д.
В соответствии с новым законом следовало упразднить бумажный документооборот и ведение записей, как того требовали многочисленные правила и процедуры, относительно подрядных закупок на суммы менее 100 тыс. долл., что позволило применить упрощенную процедуру закупок по отношению к 45 тыс. сделок на сумму 3 млрд долл. ежегодно.
Сегодня каждое федеральное ведомство Америки обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню ведомства должны иметь в электронном виде данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму 5 млн долл. и более.
Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400–500 тыс. контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл. и 17 млн контрактов малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами (на общую сумму порядка 200 млрд долл.). Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках.
Американская информационная система федеральных закупок располагает данными о государственных закупках с 1979 г. до настоящего времени.
Открытость и доступность
Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов президенту, Конгрессу и бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам, деловым кругам и общественности.
С учетом этих сведений Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет. На платной основе предоставляются отчеты, составленные по индивидуальным запросам любых потребителей. При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета. Срок подготовки документа – пять-семь рабочих дней. Стоимость специального поиска в основном банке данных по одному году составляет приблизительно 400 долл., сведения по каждому дополнительному году – еще 100 долл. Специальные отчеты, списки и рассылки передаются как в бумажном виде, так и на магнитном носителе. При составлении специального запроса требуется указать следующие данные:
– период времени, по которому необходимо провести исследования (финансовый год в США исчисляется с 1 октября по 30 сентября);
– данные, которые клиенту нужно получить в отчете (например, название исполнителя контракта, номер и тип контракта, сумма в долларах и др.);
– структура, по которой клиент желает получить информацию (например, с разбивкой по годам, ведомствам, названиям исполнителей, комбинированные варианты). Также отдельное указание требуется при необходимости получения общей суммы в стоимостной форме.
Электронные торги
Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок – не только автоматизация рутинных процессов взаимодействия закупочных органов с потенциальными подрядчиками, но и снижение затрат на выполнение закупочных процедур и резкое сокращение сроков проведения этих операций. Масштабы использования электронных торгов при осуществлении федеральных закупок в США в настоящее время являются относительно небольшими в сравнении с объемом их применения при заключении сделок между коммерческими фирмами. Электронные торги в основном используются для закупок по упрощенным процедурам по контрактам стоимостью до 100 тыс. долл. Это обусловлено излишне жесткой регламентацией процедур федеральных закупок, которая полностью удовлетворяет условиям их проведения с помощью документов на бумажных носителях, но создает определенные сложности при проведении закупок посредством электронных торгов.
Важными условиями применения электронных торгов являются развитое законодательство в сфере регулирования использования Интернет-технологий и средств связи, защиты информации, а также наличие базовых стандартов безопасности для компьютерных сетей.
Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов – публичности процесса закупок продукции для государственных (федеральных) нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернет.
Основное достоинство американской информационной системы федеральных закупок заключается в том, что она обеспечивает:
– высокую оперативность и точность предоставления Конгрессу, администрации президента, федеральным ведомствам и частному сектору данных о положении в области контрактов на закупки для государственных нужд;
– позволяет получить сведения по федеральным закупкам в различных интересующих пользователя разрезах: по годам, ведомствам, контракторам и т.п.
В то же время отмечаются следующие недостатки системы:
– неполное предоставление данных отдельными федеральными ведомствами;
– недостаточная активность использования информационных ресурсов как со стороны правительственных ведомств, так и со стороны населения;
– недостаточная информационная совместимость между звеньями системы и др.
В США в составе федеральной контрактной системы функционирует Центральный федеральный информационный центр, куда ежегодно поступает несколько миллионов новых документов.
Европейская система госзакупок
Опыт США был использован и при создании единой системы закупок Европейского союза. В странах Евросоюза создана единая система наднационального законодательства. Ее основными целями являются:
– оптимизация закупок для государственных нужд при минимизации расходов;
– обеспечение равных условий конкуренции при заключении контракта, в том числе обеспечение равноправной конкуренции на национальных рынках и в целом на рынке ЕС;
– соблюдение требования публичности;
– содействие осуществлению честного и открытого бизнеса;
– помощь малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов.
Американский опыт был использован также при разработке в Евросоюзе процедур, способов и методов проведения закупок для государственных нужд, основ построения их информационного обеспечения. Подобные работы в Европе начались позднее, и создание наднационального законодательства по этим вопросам здесь является более сложной проблемой из-за существующих различий в законодательствах стран, входящих в Евросоюз.
Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран – членов Европейского Союза, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках и должны быть обязательно опубликованы в «Официальном журнале ЕС». Бумажная версия этого издания была упразднена в 1998 г.; теперь официальной является электронная база данных «Ежедневный электронный тендер» (Tender Electronics Daily, TED). База данных TED выпускается на компакт-дисках и доступна через Интернет. Она ежедневно пополняется 500–750 новыми объявлениями и также содержит некоторые сведения о заключенных контрактах. Более полные данные о контрактах и поставщиках представлены в национальных информационных системах стран, входящих в Евросоюз; кроме того, существует более 200 информационных центров, оказывающих справочные и консультационные услуги участникам госзакупок.
Европейские модели госзакупок
В странах ЕС есть две доминирующие модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная.
При распределенной модели каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т.д.) проводит необходимые для удовлетворения своих нужд закупки самостоятельно. С этой целью в его структуре создаются специализированные закупочные отделы или иные аналогичные по функциям единицы.
Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки, или соответствующий закупочный департамент для крупной компании.
Плюсы и минусы обеих схем очевидны: распределенная модель весьма гибка, однако более затратна. В свою очередь централизованная модель, обеспечивающая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает все нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг. Обе описанные модели давно используются во всем цивилизованном мире. Так, в Великобритании они являются прерогативой Государственного казначейства (Her Majesty’s Treasury).
В ЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства – Казначейства – действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как National Health Service Supplies (служба закупок для системы национального здравоохранения).
Анализ мирового опыта применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров).
Тендеры
Тендеры лежат в основе государственных закупок в подавляющем большинстве развитых стран. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, ООН и ВТО рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по госзакупкам. Требования по закупкам к странам – членам Всемирной торговой организации зафиксированы в многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО. Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется соответствующими директивами ЕС.
Дело в принципах
В европейской закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых принципов, которые включают в себя:
– прозрачность (Transparency) – открытость и доступность информации о закупках;
– подотчетность и соблюдение процедур (Accountability and due process) – четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;
– открытую и эффективную конкуренцию (Open and effective competition) – недопущение дискриминации;
– справедливость (Fairness) – равные возможности для всех участников закупок.
Эти принципы легли в основу законодательства во многих странах и закреплены рядом международных документов, в частности многосторонним соглашением о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации.
Предмет закупок
В европейских странах предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, к товарам обычно относят сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров.
Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ.
Наконец, к услугам методом исключения относят любой предмет закупок помимо товаров и работ.
Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.
Процедуры закупок
Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых по отечественной практике госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров.
Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются относительной управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт.
В данной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения и предложения которых не были отклонены. Затем заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате свои окончательные варианты, из которых и выбирается наилучший.
Поддержка отечественного производителя
В некоторых странах ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5–10%. Однако встречаются и исключения: например, в Венгрии уровень преференций в течение определенного периода составлял 20%.
В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.
Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к госзаказам все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т.п.), а то и прямой запрет. Сейчас эта практика – во многом благодаря деятельности международных организаций, в первую очередь ВТО, – постепенно сокращается, но полностью отойдут от нее, по всей видимости, еще не скоро.
Немецкий опыт
По мнению российских экспертов, наиболее интересным опытом организации электронной системы госзакупок среди стран Евросоюза обладает Германия.
Федеративная Республика Германия как член ЕС обязана неукоснительно исполнять все без исключения положения европейского законодательства о государственных закупках, в противном случае велик риск принятия дисциплинарных мер со стороны Европейской комиссии и последующих разбирательств в Европейском суде. Германии удалось сравнительно легко адаптировать свое законодательство в сфере размещения государственных заказов к требованиям Евросоюза, поскольку создание конкурентной среды и недопустимость дискриминации позволяют рационально расходовать государственные средства. Европейское законодательство в сфере государственных закупок нашло свое отражение не в специальном законе, а в разделе германского закона о недопустимости ограничения конкуренции (антимонопольное законодательство) – это соответствует положениям проекта европейской Конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается в контексте принципов рыночной экономики.
Система контроля процедуры госзакупок, действующая в Германии, отвечает требованиям ЕС, но имеет определенную специфику. В сферу ее действия попадают все организации, приравненные к государственным заказчиками в соответствии с дефиницией Евросоюза. Таким образом, госзаказчиком считается и целый ряд частных структур. Система контроля включает в себя две инстанции:
1) апелляционную – в форме независимого учреждения;
2) судебную – в форме судебного органа.
Возможность оспаривать решение о размещении госзаказа в суде стала в Германии успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются и служат дальнейшему развитию права в сфере госзакупок. Поскольку законом для этих инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, обжалование не приводит к задержке инвестирования средств.
Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика.
Работа по совершенствованию процесса государственных закупок ведется под руководством федерального министерства экономики, которому удалось организовать постоянный и плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и понимания положений нормативных актов; на регулярной основе подготавливаются предложения и поправки.
Кроме того, в Германии давно и успешно действует общественная организация экспертов и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям в сфере госзакупок внутри страны и за рубежом. Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства. Кроме того, форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок (Public Procurement Award).
В Германии нередки случаи, когда заказчики путем «творческого» толкования отдельных положений законодательства о госзакупках пытаются уйти из его сферы действия, а значит, и от дополнительных обязательств. Некоторые потенциальные подрядчики не брезгуют использовать приемы недобросовестной конкуренции вплоть до попыток подкупа представителей заказчика. Поэтому в государственных учреждениях практикуется назначение независимых лиц (в связи с невозможностью их уволить), ответственных за размещение государственных заказов. Работа этих чиновников контролируется вышестоящими органами надзора и Счетной палатой. Но одним из актуальнейших в настоящее время является вопрос, сможет внедрение так называемых систем обеспечения качества у госзаказчика и подрядчиков помочь в борьбе с коррупцией или все же придется переходить к составлению «черных списков», которыми российских поставщиков пугает Минэкономразвития России.
Анастасия АНДРЕЕВА
